高红军
长期以来，由于过度的毁林开垦、陡坡耕种，使森林面积减少，土壤涵养水源、保持水土的功能降低，导致了我国水土流失不断加剧、风沙危害日趋严重。生态环境的恶化，加剧了自然灾害，加剧了贫困程度，给国民经济和社会发展造成了极大的危害。
1998年10月，中共中央、国务院制定的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，提出了“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河湖”的32字方针，积极推行封山育林，有步骤地退耕还林，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施。1999年8月，国务院总理朱镕基同志先后对四川、陕西、甘肃等省的生态环境建设进行考察，提出“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”16字方针，全面揭开了退耕还林还草的序幕。2000年，中央2号文件及国务院西部地区开发会议将退耕还林还草列为西部大开发的重要内容，在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县中开展退耕还林还草试点。
宁夏退耕还林工程自2000年开始试点建设，截至目前大体经历了四个发展阶段。
试点阶段（2000年至2001年）。这个阶段国家下达宁夏退耕还林任务104万亩，全部安排在水土流失及沙化严重的南部山区八县（含红寺堡）。2000年3月，国家林业局、国家计委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号），《通知》阐述了退耕还林试点工程的重大意义，对退耕还林试点工程的主要原则、兑现政策等做了详细规定。3月14日，国家有关部门联合下发了《关于以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》（计粮办[2000]241号），确定了每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区300斤，黄河上中游地区200斤，粮食补助的期限，暂定5年。粮食供应的品种，由省政府根据退耕地区农民的生活习惯、退耕土地原种粮食品种、当地粮食库存实际情况等，合理确定粮食供应的品种及各品种的搭配比例，更好地满足退耕区农民生活基本需要。2000年4月，自治区人民政府批转自治区林业厅《宁夏回族自治区退耕还林草试点示范实施方案》，确定彭阳县、固原县、西吉县、泾源县、隆德县等5个县为宁夏2000年退耕还林草试点示范县，对退耕还林试点示范类型区划分及林草配置、以粮代赈具体操作办法、开展试点示范工作的保障措施作了详细规定。
2001年3月20日，为了进一步扩大退耕还林试点范围，自治区人民政府办公厅转发自治区计委、林业厅（局）、财政厅和粮食局联合下发的《宁夏2001年退耕还林还草试点实施方案的通知》（宁政办发[2001]44号），进一步扩大退耕还林试点范围，将海原、同心（含红寺堡）、盐池3县列为新的试点县。同时，在退耕还林政策上坚持把退耕还林同农田基本建设、农业产业结构调整、农民脱贫致富相结合。坚持以小流域为单元，实行山、水、田、林、路、草综合治理。在南部土石山区以扩大六盘山水源涵养林区为重点,在黄土丘陵区以治理水土流失为重点，在盐池、同心、海原严重风沙区以沙漠化土地治理为重点。自治区党委、政府就专门成立了以自治区政府主管主席为组长，发改委、财政、粮食、林业等部门主要负责同志参加的退耕还林工作领导小组，指导全区退耕还林工程建设。针对存在的问题，提出了对以后退耕还林工程建设要适应自然和经济规律，为农民创造一个良好的生存和生活环境。走综合治理的路子，在改善生态环境的基础上，促进农民收入增加，使宁南山区农民得到真正的实惠。
大发展阶段（2002年至2005年）。对全区范围内水土流失和风沙侵蚀严重地区进行全面治理，共完成退耕还林和荒山造林1035万亩。2002年1月10日，国务院西部开发办、国家林业局联合召开“全国退耕还林工作电视电话会”，决定退耕还林工程范围扩大到全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，标志着国家全面实施退耕还林工程的开始。按照国家的统一部署，我区退耕还林工程建设范围已逐步扩大到全区21各县（市、区）和自治区农垦局，拉开了我区全面实施退耕还林工程建设的序幕。这一时期我区退耕还林工程被誉为生态建设的“航空母舰”，年均退耕还林任务总量达200万亩以上，相当于目前全区林业建设总量（120万亩）的1.7倍。同年8月，自治区党委、政府在盐池县召开了中部干旱带生态建设工作会议，提出了2003年5月1日在宁夏全区范围内实现封育禁牧的战略决策。会议的重大意义就在于，社会各界将“封山禁牧、保护生态”的思想统一到自治区的安排部署上来，全民对加快生态建设、保护生环境的生态意识不断加强，自觉维护生态安全的行动得到进一步提高。随着退耕还林工程建设的全面展开，自治区林业厅根据国家林业局要求，成立了宁夏退耕还林工程办公室，全面负责全区退耕还林工程建设，为全区的退耕还林工程健康发展提供了组织保障。
退耕还林工程是一项复杂的系统工程，为了完善退耕还林工程建设，确保工程的持续健康发展，在这一时期，国家及有关部门先后下发了一系列政策文件和规定。主要包括《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）《国家林业局关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知》（林退发[2004]145号），其中《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，从组织形式上进一步丰富了退耕还林工程的内涵，提出了退耕还林建设与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲养殖等配套保障措施结合起来，切实做到退得下、稳得住、能致富、不反弹，从而将退耕还林工程的建设由单一的生态建设向农业、水利、能源紧密地结合在一起，使工程建设更加系统化、组织部门多样化、工程管理更加规范。按照自治区提出的“生态优先、经济效益兼顾、综合开发、良性循环”的基本思路，把生态建设及后续产业的发展与推进农业产业化、山区基本农田建设、小流域综合治理、扶贫开发等紧密结合起来，通过整合项目、资金，对山、水、田、林、路、草进行综合治理，总结出了符合宁夏实际的退耕还林建设模式，探索出不同地貌条件下适合林木生长的整地模式和植被配置类型，提高了林木成活率和保存率，有效发挥了林业的生态保护功能，减轻了水土流失，减缓了土地沙化，遏制了生态环境恶化的势头。在整地模式上，各工程县（区）经过多年的摸索，总结出适宜于本地林木生长的退耕还林整地模式。“88542”是彭阳县经过多年的生产实践，摸索总结出适合黄土丘陵区林木生长，并能发挥最大水土保持效能的整地模式。在具体治理模式上，宁夏各工程县（区）把退耕还林工程建设与实现生态改善、农民增收、地区经济发展紧密结合起来，具体植被配置模式因地制宜。在彭阳县、原州区、西吉县等南部山区黄土丘陵区实行“山顶沙棘、柠条戴帽，山坡两杏缠腰、缓坡林草混交”等配置形式；在降雨条件较好的隆德县、泾源县推广林药结合模式，发展中药材和桑蚕产业；在彭阳县大力推广林果结合模式，培植以“两杏”为主的杏产业基地；南部山区发展沙棘、山杏、山桃与苜蓿草间作，为今后沙棘产业、杏产业、饲料产业培植资源；在中部干旱带的盐池等县推广灌草结合模式，发展以柠条和紫花苜蓿为主的林草种植业，促进山区草畜产业的发展。退耕还林建设模式上的多元化，极大地丰富了生物多样性，同时又为后续产业发展培植了资源。
巩固退耕还林成果阶段（2006年至2010年）。2006年国家逐步减少退耕地任务量，当年安排退耕地造林任务只有15万亩，为历年退耕地造林任务量最低的一年， 2006年以后，国家暂停了退耕地还林任务安排，但仍继续安排荒山造林和封山育林任务。随着退耕地造林项目的暂停安排，2007年8月，国务院下发《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），标志着退耕还林工程建设进入“巩固成果、稳步推进”的历史阶段。全区退耕还林工程建设也转入“巩固退耕还林成果”期。这一期间宁夏建设任务重点安排大六盘生态经济建设圈和特色产业带建设。国发[2007]25号主要精神主要体现在：一是国家对退耕还林政策进行了调整完善，提出原有退耕还林林粮食和生活费补助期满后，中央财政按照长江流域及南方地区每亩退耕地每年105元、黄河流域及北方地区70元的标准继续对退耕农户给予一个周期的现金补助。二是中央财政按照核定的退耕地还林面积建立巩固退耕还林成果专项资金，采取综合措施，逐步建立起促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，巩固退耕还林成果。
根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，由自治区发改委牵头、自治区有关部门编制完成了《宁夏巩固退耕还林成果专项规划》，将基本口粮田建设、中部干旱带县内生态移民建设、农村能源建设、后续产业及退耕农民就业创业转移技能培训建设、退耕还林补植补造建设任务落实到各工程县，利用8年时间，通过项目建设，一是保证退耕农户拥有足够的口粮田，维护粮食安全和社会稳定；二是解决退耕区的人口压力，防止偏远贫困地区的农民为了生存重新开垦或开荒造成新的水土流失和土地沙化；三是满足退耕农户基本生活需要，有效避免砍柴割草对已有成果的破坏；四是调整产业结构，多渠道增加农民的收入，减少对土地的依赖；五是不断提高林分质量，形成稳定的生态体系，并确保国家政策补助足额到位。逐步建立起解决退耕农户长远生计问题的长效机制，力争使退耕农户走上增产增收、自力更生、富裕的道路，最终实现生态、经济效益双赢的目标。
争取重启阶段（2010年至今）。积极争取退耕还林工程重启，是我区全区上下多年来积极呼吁的一件大事，也是基层广大退耕农户的强烈愿望。重启退耕还林工程的建议，自治区发改委、自治区林业厅多次向国家发改委、国家林业局汇报，详细阐述宁夏继续实施退耕还林工程的理由，积极争取国家重启宁夏退耕还林工程建设。
从2010年开始，连续3年的中央一号文件均指出要适当安排新的退耕还林任务。2012年9月19日的国务院217次常务会议决定，在生态脆弱区继续实施退耕还林。2014年3月，李克强总理在“两会”的政府工作报告中明确提出，继续实施退耕还林还草，今年拟安排500万亩。新一轮退耕还林将重点考虑25度以上陡坡耕地、重点地区的严重沙化耕地、重要水源地坡耕地、西部地区实施生态移民腾退出来的耕地等，做到稳步有序推进。对还生态林、经济林的比例不再做限制，使农民获得较好收益，达到改善生态和民生双重目的。宁夏新一轮退耕还林面积163.06万亩，其中25度以上坡耕地6.98万亩，重要水源地25度以下坡耕地5.37万亩，严重沙化耕地150.71万亩涉及原州区、彭阳县、西吉县、隆德县、泾源县、沙坡头区、中宁县、海原县、同心县、盐池县、红寺堡区、利通区、灵武市共13个县（市、区）和自治区农垦集团公司。2014年8月底，自治区人民政府已将宁夏新一轮退耕还林工程基础数据及实施方案上报国家林业局等有关部委，期待这改善民生的惠民政策，使我们有更多的用武之地。
作者简介：高红军，宁夏回族自治区林业厅防沙治沙与退耕还林工作站主任科员、林业工程师。